פסק-דין בתיק בג"ץ 9786/07

השופטת ע' ארבל:

           עניינה של עתירה זו הוא בשאלה האם יש עילה להתערב בהחלטת שר הפנים שלא לפטור את העותרת מתשלום ארנונה כללית מכוחו של סעיף 5(י) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: פקודת הפיטורין או הפקודה).

רקע

1.        העותרת היא עמותה רשומה הפועלת ללא כוונת רווח, המפעילה, בין היתר, מדרשה לנשים ולנערות מעל גיל 18 בשם "מדרשת לינדנבאום" או "מכללת ברוריה" (להלן: המדרשה). במדרשה מתקיימים מסלולי לימוד שונים המיועדים הן לתלמידות ישראליות והן לתלמידות המגיעות מחוץ לארץ (להלן: תלמידות חו"ל או תלמידות זרות), כאשר המשותף לכולם הינו לימוד תורה בעל אופי "ישיבתי" לנשים. פעילות המדרשה מתנהלת בנכס המצוי בשטח שיפוטה של עיריית ירושלים (להלן: העירייה).

2.        במשך שנים רבות נהנתה העותרת מפטור מתשלום ארנונה כללית בגין הנכס נשוא העתירה (להלן: הפטור או הפטור מארנונה). בכתבי הטענות של הצדדים לא מצוין באיזו שנה קיבלה העותרת את הפטור והאם המקור הנורמטיבי עליו הוא נסמך היה סעיף 5(י) לפקודה, שעוסק ב"מוסד-מתנדב לשירות הציבור", שכיום מבקשת היא לזכות בפטור מכוחו. מתגובת העירייה עולה כי הפטור שהוענק לעותרת הוסדר כולו במסגרת הפנימית של העירייה, הגם שהסמכות ליתן פטור מכוח סעיף 5(י) לפקודה נתונה לשר הפנים.

3.        בשלהי שנת 2003 הודיעה העירייה לעותרת כי היא אינה זכאית עוד לפטור ועליה לשלם את מלוא סכום הארנונה, החל מיום 1.1.03. עם ביטול הפטור, הפנתה העירייה את העותרת להגשת בקשה למתן פטור מארנונה לפי סעיף 5(י) לפקודה בהתאם לנוהל הקבוע בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 2/99 (להלן: חוזר מנכ"ל 2/99), ככל שהיא חפצה בקבלת פטור כאמור. ואכן, בחודש ינואר 2004 הגישה העותרת את הבקשה לפטור בהתאם לנוהל. תחילה המליצה העירייה לדחות את הבקשה אך לאחר קבלת פירוט נוסף מהעותרת, הוחלט ביום 20.10.04 להמליץ למשיבה 2, הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים (להלן: הממונה), על אישור הפטור לעותרת, שכן נמצא כי "שכר המנכ"ל סביר; כ-25% מהכנסות המוסד הינן מתרומות מתוך תקציב של כ-60 מיליון, דבר המאפשר פן התנדבותי; שכר הלימוד השנתי הינו כ-7,500 ש"ח, כולל מגורים ומזון, ולפיכך גובה התרומה נמוך ממחירי השוק."

4.        הבקשה הועברה לטיפול משרד הפנים. ביום 28.11.04 התבקשה העותרת להמציא לנציגי הממונה פרטים נוספים, וביניהם הצהרה אודות מספר מקבלי השירות במוסד שהינם תושבי העיר ירושלים ופירוט על התמורה המתקבלת בעד מתן השירות ומחיר השוק לאותו סוג השירות שניתן על ידה. לטענת העותרת, בקשה זו התקבלה במשרדה רק ביום 21.2.06. העותרת הצהירה בתגובה כי במוסד לומדות 172 תלמידות, מתוכן 108 הינן תושבות ירושלים ו-64 תלמידות ישראליות שאינן תושבות ירושלים. כמו כן, הצהירה כי שכר הלימוד הנגבה על ידה הינו 10,000 ש"ח עבור שנת לימודים.

5.        ביום 13.8.06 דחתה הממונה את בקשת העותרת, בטענה שהעותרת אינה עומדת במספר קריטריונים המעוגנים בחוזר מנכ"ל 2/99, שבהם חייב המוסד המבקש את הפטור לעמוד (להלן: הקריטריונים):

2. המוסד אינו גובה תמורה עבור פעולותיו או שהתמורה שהוא גובה נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק ומשקפת את הפן ההתנדבותי של המוסד.

(להלן: קריטריון מספר 2)

4. מפעילי המוסד ופטרוניו לא מפיקים כל הנאה כלכלית אישית לבד משכר סביר שהוא פונקציה של תרומתם הישירה.

(להלן: קריטריון מספר 4)

5. המוסד פועל בתוך קהילת הרשות המקומית ופעילותו משרתת בעיקר את תושבי אותה הרשות המקומית.

(להלן: קריטריון מספר 5)

6.        העותרת פנתה לממונה בשנית וטענה, בין היתר, כי היא משרתת בעיקר את תושבי הרשות המקומית וכי שכר הלימוד הנגבה על ידה נמוך באופן משמעותי ממחירי השוק. למרות זאת, הודיעה הממונה לעותרת ביום 25.12.06 כי הוחלט שלא להעניק לה את הפטור כיוון שאינה עומדת בקריטריון מספר 2 ובקריטריון מספר 5, הנזכרים לעיל. מתשובה זו עולה כי הממונה קיבלה את טענות העותרת לעניין קריטריון מספר 4, אולם יתר טענותיה נדחו. הקריטריונים לגביהם חלוקים הצדדים הם, אפוא, קריטריונים מספר 2 ומספר 5.

טענות העותרת

7.        העותרת טוענת כי החלטת הממונה בעניינה מוטעית היות שהיא עומדת באופן מלא בכל הקריטריונים שנקבעו בנוהל. לעניין קריטריון מספר 2, נטען כי שכר הלימוד הממוצע הנגבה על ידי העותרת מהתלמידות הישראליות הלומדות במדרשה עומד על סך של 6,000 ש"ח, שהינו סכום נמוך ב-50% משכר הלימוד אשר נגבה במוסדות דומים, דהיינו סכום נמוך משמעותית ממחיר השוק. טענתה זו נתמכת בחוות-דעת כלכלית שהוגשה מטעמה, בה נערכה השוואה בין שכר הלימוד שנגבה על ידי העותרת לשכר הלימוד שנגבה על ידי מוסדות שונים להשכלה גבוהה במדינה. עוד ציינה העותרת, כי מתלמידות חו"ל נגבה שכר לימוד נמוך, אם כי לא בשיעור משמעותי לעומת שכר הלימוד הנגבה במדרשות אחרות ברחבי העיר המיועדות לתלמידי חו"ל. לשיטת העותרת, מנתונים אלה עולה כי היא עומדת בקריטריון מספר 2 באופן מלא, ולחילופין עומדת היא בו בשיעור של 67%, המהווה את אחוז התלמידות הישראליות הלומדות במדרשה, שאין ספק כי התמורה הנגבית מהן עומדת בקריטריון (6,000 ש"ח, כזכור). העותרת מוסיפה וטוענת כי היא מופלית לרעה ביחס למוסדות אחרים בעיר, שגובים שכר לימוד בסכום דומה לזה הנגבה על ידה, וחרף זאת זכו בפטור או שהוכרו כמקיימים את קריטריון מספר 2 (אך לא זכו בפטור מטעמים אחרים). בעתירה לא צוינו שמות המוסדות ביחס אליהם נטענה ההפליה.

           אשר לקריטריון מספר 5, ציינה העותרת כי למעלה מ-30% מתלמידות המדרשה הינן תושבות ירושלים במקור, במנותק מלימודיהן במדרשה. העותרת סבורה כי יש לראות גם ביתר התלמידות "תושבות הרשות המקומית" אף שאינן תושבות העיר מקדמת דנא. לשיטתה, מאחר שרוב התלמידות הישראליות, שאינן תושבות ירושלים במקור, עוברות להתגורר בעיר לצורך הלימודים וחלקן אף משנות את כתובתן בתעודת הזהות, יש לראותן כתושבות ירושלים. בדומה, נטען כי גם התלמידות הזרות הינן תושבות העיר, שכן גם הן מתגוררות בעיר בזמן לימודיהן. העותרת מטעימה כי עיריית ירושלים תומכת בעמדתה זו. היא מוסיפה, כי יש ליתן משקל רב לעמדת הרשות המקומית בעניין זה מאחר שמדובר בקריטריון היורד לשורש אופייה של העיר ולהרכב אוכלוסייתה. לבסוף, צוין כי העותרת מקיימת פעילות ענפה לטובת תושבות העיר בדרך של ארגון ימי עיון ושיעורי תורה הפתוחים לקהל הרחב, וכן כי תלמידות המדרשה נוהגות להתנדב בארגוני חסד שונים ברחבי העיר. מכאן, טוענת העותרת, כי היא עומדת בקריטריון מספר 5, לאמור: המדרשה פועלת בתוך קהילת הרשות המקומית ופעילותה משרתת בעיקר את תושבי העיר ירושלים.

8.        טענת הפליה נוספת בפי העותרת נוגעת לפטור מארנונה שקיבלו מוסדות מוכרים להשכלה גבוהה דוגמת אוניברסיטאות ומכללות, וזאת בהתאם לקריטריונים הקבועים בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/04 (להלן: חוזר מנכ"ל 4/04), שקובע כי מוסד להשכלה גבוהה יהיה זכאי לפטור מארנונה לפי סעיף 5(י) לפקודה, אף אם לא התקיימו בו התנאים המפורטים בקריטריונים שבחוזר מנכ"ל 2/99. לטענת העותרת, החלטת הממונה שלא להעניק לה את הפטור מביאה למצב בו מוסדות אחרים להשכלה גבוהה, המתוקצבים בצורה משמעותית על ידי משרדי הממשלה והגובים שכר לימוד גבוה פי שניים מהעותרת, זכאים לפטור, בעוד שהעותרת נושאת בתשלום מלוא הארנונה למרות שהיא בעלת מאפיינים דומים למוסדות הפטורים.